شفافیت در حقوق عمومی فقط یک شعار زیبا نیست؛ صورتبندی حقوقی این واقعیت است که «قدرت، بدون امکان نظارت عمومی، دیر یا زود به سوءاستفاده میرسد». به همین دلیل است که در ادبیات حکمرانی، شفافیت در کنار پاسخگویی و مسئولیتپذیری، جزو شاخصهای اصلی حکمرانی مطلوب محسوب میشود و رتبهی کشورها در شاخصهایی مانند ادراک فساد، مستقیماً با میزان شفافیت گره خورده است.
در ایران، پس از تجربهی پراکندهی احکام مرتبط با انتشار اطلاعات، دسترسی آزاد به اطلاعات و نظارت مالی، سرانجام «قانون شفافیت قوای سهگانه، دستگاههای اجرایی و سایر نهادها» در تاریخ ۱۰ اردیبهشت ۱۴۰۳ به تصویب مجلس رسید و با تأیید مجمع تشخیص و ابلاغ سرپرست ریاست جمهوری لازمالاجرا شد. این قانون، نقطهی عطفی در نگاه قانونگذار ایرانی به شفافیت است؛ زیرا نخستینبار «پنهانکاریِ برخلاف قانون» را به صورت صریح در قالب جرم با مجازات مشخص تعریف میکند.
این نوشتار، ابتدا جایگاه شفافیت و تکالیف مندرج در قانون را به اختصار ترسیم میکند، سپس به تحلیل جرمانگاری پنهانکاری بر اساس مادهی ۵ قانون و نسبت آن با واقعیت ادارهی کشور میپردازد و در پایان، برخی الزامات عملی برای تبدیل این جرمانگاری از «متن روی کاغذ» به «تهدید جدی برای پنهانکاری» را پیشنهاد میکند.
۱. از حق دانستن تا تکلیف شفافیت؛ چارچوب هنجاری قانون جدید
در منظومهی حقوق عمومی، شفافیت یک «امتیاز حکومتی» نیست که حاکمیت هر زمان خواست آن را عرضه کند، بلکه برآیند چند حق و اصل اساسی است: حق مردم بر آگاهی از نحوهی ادارهی امور عمومی، اصل مسئولیتپذیری مقامات، اصل منع تبعیض در دسترسی به فرصتها و منابع، و قاعدهی امانتداری در تصرف اموال و اختیارات عمومی. همین مبانی است که در حقوق تطبیقی، شفافیت را به ابزار اصلی مبارزه با فساد و تبعیض بدل کرده است.
در حقوق ایران، پیش از قانون شفافیت قوای سهگانه، «قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» مصوب ۱۳۸۷، چارچوبی کلی برای حق دسترسی شهروندان به اطلاعات نهادهای عمومی ایجاد کرده بود؛ اما هم دامنهی شمول آن محدودتر بود، هم ضمانت اجراهای آن عمدتاً اداری و شبهقضایی بود، نه کیفری عام.
قانون شفافیت قوای سهگانه این وضعیت را در چند جهت متحول کرده است:
یک. دامنهی شمول بسیار گسترده
بر اساس مادهی ۱، تقریباً تمام نهادهای اصلی حاکمیتی و عمومی مشمول قانوناند: مجلس و توابع آن، دولت و تمام وزارتخانهها، شرکتهای دولتی و شرکتهایی که دولت یا مؤسسات عمومی غیردولتی در آن سهام مدیریتی یا کنترلی دارند، قوهی قضائیه و تمامی سازمانها و نهادهای وابسته، شهرداریها، دانشگاههای دولتی، صندوقهای بازنشستگی، و برخی نهادهای حرفهای و عمومی.
دو. گسترهی اطلاعات قابل انتشار
این قانون دستگاهها را مکلف میکند اطلاعاتی مانند بودجه، صورتهای مالی، حقوق و مزایای مدیران، مصوبات، قراردادهای مهم و گزارشهای عملکرد را در دسترس عموم قرار دهند و در سامانههای معین بارگذاری کنند.
سه. ارتباط با سازوکارهای نظارتی
دستگاههای مشمول مکلف شدهاند گزارش اجرای قانون را به مجلس ارائه کنند و عملاً کمیسیونهای تخصصی مجلس به عنوان نقطهی کانونی نظارت پارلمانی بر اجرای قانون در نظر گرفته شدهاند.
در چنین بستری است که جرمانگاری پنهانکاری در مادهی ۵ قانون معنا پیدا میکند؛ یعنی شفافیت، صرفاً توصیهی اخلاقی یا تکلیف اداری نیست، بلکه «بیتوجهی عمدی به شفافیت» به سطح جرم عمومی ارتقا یافته است.
۲. مادهی ۵ قانون؛ صورتبندی کیفری پنهانکاری
مادهی ۵ قانون شفافیت تصریح میکند که عدم اجرا یا اجرای ناقص تکالیف مقرر در این قانون، یا انتشار اطلاعات مغایر مفاد آن، جرم است و مرتکبان و مستنکفان به مجازات تعزیری درجهی شش موضوع مادهی ۱۹ قانون مجازات اسلامی محکوم میشوند.
با یک نگاه تحلیلی، سه عنصر اصلی در این جرمانگاری قابل تفکیک است:
الف. عنصر قانونی
عنصر قانونی، خود مادهی ۵ است که به قانونگذار امکان داده است رفتار پنهانکارانه را که تا پیش از این غالباً در قالب تخلف اداری یا تخطی از مقررات داخلی تلقی میشد، به سطح جرم قابل تعقیب کیفری ارتقا دهد. ارجاع به مادهی ۱۹ قانون مجازات اسلامی، این جرم را در زمرهی تعزیرات درجهی شش قرار میدهد؛ یعنی مجازاتهایی از قبیل حبس، جزای نقدی، یا محرومیتهای اجتماعی که گرچه در مراتب بالای مجازاتها نیست، اما از نظر نمادین پیام روشن دارد: «پنهانکاری سازمانیافته، خط قرمز است».
ب. عنصر مادی؛ مصادیق پنهانکاری مجرمانه
از متن مادهی ۵، سه دسته رفتار مشمول وصف کیفری میشود:
یک. عدم اجرای تکالیف
یعنی دستگاه مشمول قانون اساساً سامانهی شفافیت را راهاندازی نکند، اطلاعات را بارگذاری نکند، یا نظام انتشار عمومی را عمداً معطل نگه دارد.
دو. اجرای ناقص تکالیف
در این حالت، دستگاه ممکن است بخشی از اطلاعات را منتشر کند، اما بخشهای حساستر مانند قراردادهای بزرگ، جزئیات مزایا، یا تصمیمات کلیدی را پنهان نگه دارد. اینجا قانون بهدرستی پذیرفته است که «نیمهشفاف بودن» هم میتواند گونهای از پنهانکاری مجرمانه تلقی شود؛ زیرا اثر فسادزا و تبعیضآفرین آن تفاوت چندانی با عدم شفافیت مطلق ندارد.
سه. انتشار اطلاعات مغایر
این بند، بعد دیگری از پنهانکاری را هدف گرفته است: «اطلاعات غلط، ناقص یا گمراهکننده». پنهانکاری همیشه سکوت نیست؛ گاهی دستگاه با انتشار دادههایی که واقعیت را وارونه یا مبهم جلوه میدهد، عملاً همان اثر پنهانکاری را ایجاد میکند. قانون با گنجاندن این بند، راه فرار «آمارسازی» و «نمایش ظاهری شفافیت» را تا حدی بسته است.
پ. عنصر معنوی؛ سوءنیت و مسئولیت مدیران
با آنکه مادهی ۵ به صورت صریح واژهی «عمد» یا «سوءنیت» را به کار نمیبرد، اما از آنجا که مجازات تعزیری درجهی شش در میان تعزیرات مهم محسوب میشود، تفسیر مطابق اصول حقوق کیفری اقتضا میکند که احراز نوعی سوءنیت لازم دانسته شود. در غیر این صورت، هر نقص سامانهای، هر اشکال فنی یا هر تأخیر ناشی از کمبود بودجه میتوانست فوراً به پروندهی کیفری علیه مدیران تبدیل شود و این با اصل شخصی بودن مسئولیت کیفری و قاعدهی «قبح عقاب بلا بیان» سازگار نیست.
اصطلاح «مستنکف» در مادهی ۵، قرینهی روشنی است بر اینکه قانونگذار بیشتر در پی مقابله با امتناع آگاهانه و ارادی از اجرای قانون بوده است؛ یعنی جایی که مدیر یا مقام مسئول، پس از آگاهی از تکلیف، عمداً یا با سهلانگاری فاحش از اجرای آن خودداری میکند.
۳. نسبت جرمانگاری پنهانکاری با سایر نهادهای حقوق عمومی
جرمانگاری پنهانکاری در قانون شفافیت را نباید جدا از میراث پیشین حقوق عمومی ایران دید. در قوانین مختلف، جلوههایی از برخورد با خودداری مقامات از انجام تکالیف قانونی به صورت پراکنده دیده میشود؛ از جمله مقررات تعزیرات در باب خودداری مقامات و مأموران از انجام وظایف قانونی یا تضییع حقوق اشخاص. اما قانون شفافیت سه تفاوت مهم ایجاد کرده است:
اول، موضوع رفتار مجرمانه
در قوانین پیشین، تمرکز بیشتر بر «خودداری از انجام تکلیف نسبت به یک شخص معین» بود؛ مانند عدم اجرای حکم دادگاه یا خودداری از انجام وظیفه نسبت به ارباب رجوع. در قانون شفافیت اما محور رفتار مجرمانه «خودداری از شفافسازی نسبت به عموم» است. این، جرم را از سطح رابطهی دو سویهی دولت و فرد، به سطح رابطهی دولت و جامعه ارتقا میدهد.
دوم، جایگاه «اطلاعات» بهعنوان مال و حق عمومی
با جرمانگاری پنهانکاری، اطلاعات عمومی مانند بودجه، قراردادها و مصوبات، نه تنها امانت اداری، بلکه موضوع حمایت کیفری تلقی میشود. این تحول، پیام مهمی برای فرهنگ اداری دارد: «پنهانکردن اطلاعات عمومی، همانقدر جدی است که تضییع اموال عمومی».
سوم، پیوند با سیاستگذاری ضد فساد
در اسناد و مباحث سیاستی، شفافیت بهعنوان یکی از ابزارهای اصلی مبارزه با فساد و تبعیض معرفی شده و قانون شفافیت قوای سهگانه نیز در ادامهی همین سیاست دیده میشود. جرمانگاری پنهانکاری، این سیاست را از سطح توصیه و برنامهی اداری به سطح تعهد کیفری قابل مطالبه ارتقا میدهد.
۴. از متن قانون تا واقعیت ادارهی کشور؛ چرا راه سخت است؟
سؤال اساسی این است که با وجود این جرمانگاری صریح، چرا هنوز در عمل شاهد شفافیت فراگیر نیستیم و افکار عمومی، تغییری محسوس در نحوهی اطلاعرسانی نهادها احساس نمیکند؟
چند مانع جدی در این میان قابل اشاره است:
الف. فرهنگ ریشهدار محرمانگی
سالها عادت اداری به طبقهبندی گستردهی اطلاعات، استفادهی موسع از برچسب «محرمانه» و تلقی «امنیتمحور» از بسیاری از دادههای اداری، موجب شده است که بسیاری از مدیران، شفافیت را تهدید تلقی کنند، نه تکلیف. در عمل، قانون شفافیت انگیزهای ندارد که این ذهنیت را یکشبه دگرگون کند؛ بهویژه آنکه خود قانون نیز برای اطلاعات دارای طبقهبندی امنیتی استثنائاتی قائل است.
ب. ضعف زیرساخت داده و سامانههای شفافیت
شفافیت واقعی بدون دادههای استاندارد، قابل جستوجو و بهروز امکانپذیر نیست. بسیاری از دستگاهها هنوز در سطح پایهای ثبت و نگهداری داده مشکل دارند. در چنین شرایطی، اجرای کامل قانون و پرهیز از «اجرای ناقص» که خود میتواند مصداق رفتار مجرمانه باشد، محتاج سرمایهگذاری جدی در زیرساخت دیجیتال و حکمرانی داده است.
پ. نبود رویهی روشن در تعقیب کیفری
تا زمانی که رویهی عملی در تعقیب کیفری مقامات و مدیران به علت پنهانکاری یا اجرای ناقص تکالیف شفافیت شکل نگیرد، مادهی ۵ بیشتر نقش یک «تهدید بالقوه» را ایفا میکند تا یک ضمانت اجرای بالفعل. در حال حاضر، اطلاعاتی از شکلگیری پروندههای کیفری شاخص با استناد مستقیم به مادهی ۵ در دسترس عمومی نیست و همین خلأ، پیام بازدارندهی قانون را تضعیف میکند.
ت. تعارض ظریف میان شفافیت، حریم خصوصی و امنیت
در مواری مانند انتشار حقوق و مزایای مدیران، جزئیات قراردادها یا سوابق افراد، همواره میتوان به حریم خصوصی یا ملاحظات امنیتی استناد کرد. اگر مرجع مستقلی برای داوری میان «ادعای امنیتی بودن» و «حق عمومی بر دانستن» وجود نداشته باشد، دستگاهها میتوانند با توسعهی تفسیری استثنائات، بخشهای مهمی از اطلاعات را خارج از دایرهی شفافیت نگه دارند.
ث. محدود بودن ظرفیت اجتماعیِ مطالبهی شفافیت
شفافیت، تا حدی تابع «ارادهی سیاسی» و «خواست عمومی» است. مادامی که رسانهها، سازمانهای مردمنهاد و نخبگان حقوقی، مطالبهگری منظم در خصوص اجرای قانون شفافیت نداشته باشند، جرمانگاری پنهانکاری در حد یک ابزار استفادهنشده باقی میماند. قانون، بدون کنش اجتماعی و حرفهایِ پایدار، به دشواری میتواند ساختارهای ریشهدار پنهانکاری را تکان دهد.
۵. چه باید کرد تا جرمانگاری پنهانکاری جدی گرفته شود؟
برای آنکه مادهی ۵ قانون شفافیت صرفاً یک متن نمادین نباشد، چند مسیر عملی قابل تصور است:
یک. تبیین دقیق مصادیق «اجرای ناقص» و «اطلاعات مغایر»
دستگاههای قضایی و نظارتی باید با صدور بخشنامهها، آراء وحدت رویه یا نظریههای مشورتی، مرز میان نقص اداریِ قابل تذکر و پنهانکاریِ مجرمانه را روشنتر کنند. اگر مدیر نداند دقیقاً کجا در معرض مسئولیت کیفری قرار میگیرد، هم ممکن است از ترس تعقیب، به رفتارهای صوری روی آورد، هم ممکن است به بهانهی ابهام، قانون را جدی نگیرد.
دو. پیوند زدن ارزیابی عملکرد مدیران با شاخصهای شفافیت
در نظام اداری، شفافیت باید از یک «هزینهی اضافی» به یک «مزیت شغلی» تبدیل شود. گنجاندن شاخصهای اجرای قانون شفافیت در ارزیابی عملکرد، ارتقای شغلی و حتی تمدید مأموریت مدیران، میتواند جرمانگاری را با سازوکارهای اداری تکمیل کند.
سه. تقویت نقش نهادهای نظارتی
نهادهایی مانند سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، دیوان عدالت اداری و کمیسیونهای تخصصی مجلس میتوانند گزارشهای ویژهای دربارهی اجرای قانون شفافیت منتشر کنند و موارد امتناع یا اجرای ناقص را برای تعقیب کیفری به مرجع صلاحیتدار معرفی نمایند. انتشار عمومی این گزارشها، خود نوعی شفافیت دربارهی شفافیت است.
چهار. ایجاد سامانهی یکپارچهی ملی شفافیت
تا زمانی که هر دستگاه، سامانهی مجزای خود را داشته باشد، هم دسترسی مردم دشوار است، هم ارزیابی اجرای قانون پیچیده میشود. ایجاد یک درگاه ملی یکپارچه که در آن اطلاعات همهی دستگاهها بهصورت استاندارد، قابل جستوجو و بهروز در دسترس باشد، اجرای قانون را ملموس و نظارت بر آن را سادهتر میکند.
پنج. آموزش مدیران و کارمندان دربارهی مسئولیت کیفری پنهانکاری
بخشی از مقاومتها ناشی از ناآگاهی نسبت به منطق قانون و مرزهای واقعی آن است. کارگاههای آموزشی برای مدیران، مسئولان حقوقی و کارشناسان فناوری اطلاعات دستگاهها، میتواند هم نگرانیهای غیرواقعی را کاهش دهد، هم نسبت به پیامدهای کیفری پنهانکاری حساسیت ایجاد کند.
شش. حمایت از گزارشگران درونسازمانی
جرمانگاری پنهانکاری، بدون حمایت از کارکنانی که موارد امتناع آگاهانه از اجرای قانون را گزارش میکنند، در عمل کارایی محدودی خواهد داشت. پیشبینی سازوکارهای حمایتی برای «گزارشگران تخلف در حوزهی شفافیت» میتواند مکمل مهمی برای اجرای مادهی ۵ باشد؛ هرچند این بخش نیازمند قانونگذاری صریحتر است.
نتیجه
قانون شفافیت قوای سهگانه و بهویژه مادهی ۵ آن، از نظر حقوق عمومی گامی مهم در جهت تبدیل «پنهانکاری اداری» به «رفتار ممنوع کیفری» است. این قانون، برای نخستینبار به صراحت اعلام میکند که خودداری از اجرای تکالیف شفافیت، اجرای ناقص آنها، یا تحریف عامدانهی اطلاعات عمومی، رفتاری است که سزاوار واکنش کیفری است، نه صرفاً تذکر اداری یا توبیخ درونسازمانی.
با این همه، فاصلهی میان «متن قانون» و «واقعیت ادارهی کشور» هنوز بسیار است. فرهنگ دیرپای محرمانگی، ضعف زیرساخت داده، نبود رویهی روشن در تعقیب کیفری، تعارضات حلنشده میان شفافیت و محرمانگی، و محدود بودن کنش اجتماعیِ مطالبهگر، همه عواملی هستند که میتوانند جرمانگاری پنهانکاری را خنثی کنند.
اگر هدف، نزدیک شدن به حکمرانی شفاف و پاسخگو است، مادهی ۵ قانون شفافیت باید در کانون یک ارادهی جمعی قرار گیرد: ارادهی قانونگذار برای نظارت، ارادهی قوهی قضائیه برای اعمال ضمانت اجرا، ارادهی دستگاهها برای اصلاح ساختار داده و فرهنگ اداری، و ارادهی جامعهی حقوقی و رسانهای برای مطالبهگری هوشمند. تنها در این صورت است که پنهانکاری، از یک عادت اداری بیهزینه، به رفتاری پرهزینه و پرریسک برای هر مقام و نهادی تبدیل خواهد شد.